Themenschwerpunkt: Das vom Bundestag verabschiedete Lieferkettengesetz in Deutschland
Ein Interview mit Eva-Maria Reinwald
Als Mitwirkende der Initiative Lieferkettengesetz und Fachpromotorin für globale Wirtschaft und Menschenrechte arbeitet Frau Reinwald beim Südwind Institut in Bonn, als Expertin im Bereich Menschenrechte in globalen Lieferketten.
Luisa Lange: Welche Chancen sehen Sie in einem wirksamen Lieferkettengesetz?
Eva-Maria Reinwald: Ein Lieferkettengesetz verpflichtet Unternehmen, Risiken in ihrer Lieferkette zu ermitteln und geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um diesen Risiken zu begegnen und auch Beschwerdemöglichkeiten für Betroffene einzurichten. Dies kann direkt zu einer Verbesserungen der menschenrechtlichen und ökologischen Situation in den Produktionsländern beigetragen. Das ist z.B. der Fall, wenn Filteranlagen in Fabriken von Zulieferern eingebaut werden, wenn auf gesundheitsschonende Bestandteile im Produktionsprozess umgestellt wird oder wenn auf eine gewerkschaftliche Mitsprache und die Möglichkeit der frühzeitigen Meldung von Missständen hingewirkt wird. Wir haben als Zivilgesellschaft zudem immer gefordert, dass das Gesetz Möglichkeiten für Betroffene schafft, vor Gerichten für erlittenes Unrecht Schadensersatz zu erlangen. Dies wurde im deutschen Lieferkettengesetz leider nicht umgesetzt.
Für Unternehmen schafft ein Lieferkettengesetz ein Spielfeld mit gemeinsamen Regeln. Unternehmen, die Zeit und Ressourcen investieren, um auf Veränderung hinzuwirken, sind mit einer gesetzlichen Regelung nicht mehr im Wettbewerbsnachteil. Weil alle gleichermaßen zum Handeln verpflichtet sind, ist es auch leichter, Probleme gemeinsam als Unternehmen einer Branche zu adressieren, z.B. auch gemeinsam auf zentrale Zulieferer zuzugehen oder gemeinsame best-practice-Initiativen voranzubringen.
Luisa Lange: Was sind die wichtigsten Säulen, auf die es sich stützen sollte?
Eva-Maria Reinwald: Es ist wichtig, dass ein Lieferkettengesetz klar festschreibt, wozu Unternehmen verpflichtet sind. Hier sollte sich ein Lieferkettengesetz an den internationalen Standards der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und der OECD-Richtlinie für multinationale Unternehmen orientieren. Bei Nichteinhaltung sollte ein Unternehmen mit Sanktionen zu rechnen haben. Dabei war unsere Forderung immer, dass es zum einen öffentlich rechtliche Sanktionen gibt: Dass eine Behörde die Prozesse der Unternehmen kontrolliert und sanktioniert, wenn Unternehmen ihrer Pflicht nicht ausreichend nachkommen - mit Bußgeldern, mit dem Ausschluss aus der öffentlichen Beschaffung und aus der Außenwirtschaftsförderung. Als wichtige weitere Säule bei den Sanktionen sehen wir aber auch die zivilrechtliche Haftung. Mit dieser könnten die Betroffenen vor einem Gericht im Herkunftsland des Unternehmens (also in unserem Fall Deutschland) klagen, wenn sie einen Schaden erlitten haben, der hätte vermieden werden können, wenn das Unternehmen seinen Sorgfaltspflichten angemessen nachgekommen wäre.
Luisa Lange: Welche Inhalte des vom Bundestag verabschiedeten Gesetzes erachten Sie als zielführend und welche als verbesserungswürdig?
Eva-Maria Reinwald: Erstmal ist wichtig, dass dieses Gesetz noch in dieser Legislaturperiode beschlossen wurde und die Bundesregierung dadurch einen Paradigmenwechsel markiert hat - weg vom Prinzip der Freiwilligkeit, welches sich über so viele Jahre hinweg als nicht ausreichend erwiesen hat, hin zu einer verbindlichen Regulierung. Das jetzt in Deutschland vom Bundestag beschlossene Gesetz enthält eine solide behördliche Durchsetzung. Angesiedelt beim Bundesamt für Ausfuhrkontrolle soll eine Behörde prüfen, wie Unternehmen ihre Sorgfaltspflichten umsetzen. Diese Behörde ist mit Personal ausgestattet und verfügt über Befugnisse, sich bei ihren Prüfungen tiefer gehende Informationen bei den Unternehmen einzuholen, den Unternehmen Auflagen zu erteilen und Bußgelder zu verhängen. Das heißt, es wurde ein Mechanismus eingerichtet, der sicherlich auch Handeln bei Unternehmen anstoßen wird.
Was wir als Schwäche dieses Gesetzes sehen, ist zum einen, dass der Anwendungsbereich, also die Zahl der erfassten Unternehmen, noch zu gering ist. Das Gesetz sieht vor, dass zunächst ab 2023 Unternehmen ab 3000 Mitarbeitenden betroffen sind, ab 2024 dann ab 1000 Mitarbeitenden. Wir wissen aber, dass viele Unternehmen aus mit menschenrechtlichen Risiken behafteten Branchen kleiner sind. So gibt es beispielsweise in der Textilindustrie sehr viele kleine und mittelgroße Unternehmen, die internationale Wertschöpfungsketten vorweisen. Gerade wenn sie gemeinsam vorgehen würden, hätten sie das Potential, Einfluss auf die Lieferkette auszuüben. Die Beschränkung auf sehr große Unternehmen erschwert ein Vorankommen.
Verbesserungsbedarf sehen wir auch bei der Frage der Beschreibung der Sorgfaltspflichten. Das deutsche Lieferkettengesetz nimmt hier eine Abstufung vor: Die vollen Sorgfaltspflichten gelten für die direkten Zulieferbetriebe. Dahinter gehend, in den tieferen Stufen der Lieferkette, müssen Unternehmen nur dann tätig werden, wenn Hinweise auf Missstände vorliegen. Diese Regelung weicht ab von den internationalen Standards der UN Leitprinzipien zur Wirtschaft für Menschenrechte. Diese sagen eigentlich, dass ein Unternehmen sich von Anfang an die gesamte Lieferkette anzuschauen hat und dann auch nach den größten Risiken und seinen eigenen Einflussmöglichkeiten priorisieren sollte. Hier hätte sich das Gesetz an die internationalen Standards halten sollen, die dieses Vorgehen nicht ohne Grund vorschlagen. Schließlich finden sich viele hohe Risiken am Beginn der Lieferketten.
Erwähnt hatte ich bereits, dass das Gesetz keine zivilrechtliche Haftung enthält, also keine verbesserte Klagemöglichkeit für Betroffene. Das Ziel, die Betroffenen besser zu schützen, wird also verfehlt.
Luisa Lange: Welche potentiellen Fortschritte hinsichtlich Transparenzgewinn bringt also letztendlich das Lieferkettengesetz in der Analyse von Lieferketten deutscher Konzerne?
Eva-Maria Reinwald: Das Lieferkettengesetz hat erst mal nicht die Offenlegung der Lieferkette im Sinne ihrer öffentlich zugänglichen Durchleuchtung im Fokus, sondern versucht Unternehmen zum Handeln im Sinne der menschenrechtlichen Sorgfalt zu bewegen: Sie sollen wirksame Maßnahmen gegenüber den ermittelten Risiken in der Lieferkette ergreifen. Unternehmen müssen öffentlich darüber berichten, ob und welche Risiken sie identifiziert haben und mit welchen Vorsorge- und Abhilfemaßnahmen sie diesen begegnet sind. Dabei steht im Gesetz, dass dies so ausführlich geschehen muss, dass es für Dritte und die Behörde nachvollziehbar ist. Jedoch muss ein Unternehmen keine Geschäftsgeheimnisse öffentlich preisgeben. Detailprozesse soll das Unternehmen intern dokumentieren.
Insofern ist es durch diese öffentlichen Berichte für Investoren und auch für NGOs möglich, einen ersten Eindruck zu erlangen, wie ernsthaft Unternehmen auch mit bekannten Risiken umgehen. Aber sie erlangen noch keine vollständigen Einblicke in z.B. die Namen aller Zulieferbetriebe.
Bei konkreten Missständen können Betroffene sich an die Behörde wenden, die den Hinweisen dann nachgehen muss. Nichtregierungsorganisationen (NROs) oder engagierte Investoren können Betroffene natürlich bei solchen Meldungen Hilfestellung geben. Die Behörde kann dann im Fall der Prüfung auf die interne Dokumentation der Sorgfaltsprozesse durch die Unternehmen zurückgreifen. Dadurch ist ein Mechanismus der Einflussnahme geschaffen, ohne dass wir eine vollständige Transparenz in den Lieferketten haben. Weiter reichende Transparenzstandards wären aber hilfreich, um (Mit-)Verantwortliche bei Missständen zu identifizieren und den Dialog mit ihnen zu suchen.
Luisa Lange: Gibt es einen internationalen Trend zu verbindlicher Regulierung von Unternehmensverantwortung und falls dem so ist, steht ein vergleichbares Gesetz auch auf EU-Ebene in Aussicht?
Eva-Maria Reinwald: Ein solcher Trend ist in jedem Fall beobachtbar. In vielen Staaten wird über verbindliche Regeln zu Sorgfaltspflichten diskutiert. Frankreich zum Beispiel hat schon 2017 ein Lieferkettengesetz verabschiedet. Norwegen ebenfalls kürzlich. In Österreich, Belgien oder den Niederlanden liegen Vorschläge des Parlaments vor. Und auf der EU-Ebene ist eine europaweite Regelung angestrebt. Das Europäische Parlament hat im März dieses Jahres einen «legislativen Initiativ-Bericht» vorgelegt, der die Kommission zum Handeln auffordert. Der Bericht des Parlaments fordert z.B. auch die Geltung der Pflichten für die gesamte Lieferkette und die Möglichkeiten zivilrechtlicher Haftung.
Im Herbst soll ein Gesetzesentwurf durch die EU-Kommission veröffentlicht werden. In dem Prozess auf der europäischen Ebene sind natürlich, ähnlich wie in Deutschland, auch Widerstände zu erwarten, sowohl von Wirtschaftsverbänden als auch von einzelnen Mitgliedstaaten. Mit einer EU-Regelung können wir frühestens 2023 rechnen.
Luisa Lange: Welche weiteren Möglichkeiten sehen Sie, Unternehmen auf höhere Transparenzstandards in der Lieferkette zu verpflichten?
Eva-Maria Reinwald: Aktuell wird die EU- Regulierung zur «nicht-finanziellen Berichterstattung» überarbeitet. Das ist eine große Chance, Berichtsstandards verbindlich festzuschreiben. Der vorliegende Entwurf dieser sogenannten Richtlinie zur nachhaltigkeitsbezogenen Unternehmensberichterstattung erfasst mehr Unternehmen als bisher und stellt auch verbindliche Prüfungen in Aussicht. Die Vorgaben darin, was die Berichterstattung betrifft, sehen wir noch als unzureichend an. Ein zivilgesellschaftliches Bündnis, die Alliance for Corporate Transparency, haben Forderungen zu Transparenzstandards in der Lieferkette erarbeitet. Solche Standards würden wertvolle Informationen liefern, mit denen Nichtregierungsorganisationen (NROs) oder engagierte Investoren besser arbeiten können; zum Beispiel eine Beschreibung der Lieferkette mit Aufschlüsselung der Bezugsregionen, dem Prozentsatz der Zulieferer, die nach Tarifvertrag zahlen, die Nennung der Namen der direkten Zulieferer und Daten zu den Beschäftigten in diesen Betrieben, z.B. zum Gender Pay Gap. Für besondere Risikobranchen wie die Textilindustrie werden nochmal tiefergehende Vorschläge unterbreitet. Ein großes Plus der Verankerung von Transparenzstandards in der EU-Richtlinie wäre gerade für Investoren eine zukünftige Vergleichbarkeit der gelieferten Daten. Bisher orientieren sich Unternehmen an verschiedenen Berichtsstandards, z.B. dem UN Global Compact oder GRI, die sich meist nicht gut vergleichen lassen.
Luisa Lange: In Gesprächen mit Unternehmen werde ich häufig nach Gründen gefragt, welche Vorteile höhere Transparenzstandards in den Lieferketten haben und warum es überhaupt sinnvoll ist, mehr Transparenz als aktuell gesetzlich gefordert nachzukommen?
Eva-Maria Reinwald: Für Unternehmen ist es grundsätzlich sinnvoll, die eigene Lieferkette gut zu kennen und langfristige, gute Beziehungen mit den Zulieferbetrieben zu pflegen. In Zeiten einer Krise wie der jetzigen Coronapandemie kann man so auf Engpässe reagieren und dabei mit den Zulieferbetrieben konstruktiv zusammenarbeiten. So lässt sich eine Versorgung sicherstellen und man kann leichter menschenrechtlichen Risiken vorbeugen, die immer auch mit Reputationsrisiken verbunden sind. Außerdem nehmen wir zunehmend wahr, dass Investoren auf Nachhaltigkeit in der Lieferkette von Unternehmen achten und dass auch Mitarbeitenden das Engagement in diesem Themenfeld wichtig ist. Wenn ein Unternehmen beispielsweise engagierte Nachwuchskräfte gewinnen möchte, ist Transparenz darüber relevant, wie es drängende Themen wie Klimaschutz oder Menschenrechte in der Lieferkette adressiert. Ähnliche Anforderungen formulieren auch zunehmend Verbraucherinnen und Verbraucher. Denken wir dabei einmal an die Textilindustrie: Hier wissen wir zunehmend über Missstände in den Lieferketten Bescheid und wollen wissen, wie Produkte hergestellt werden.
Unternehmen sollten sich nicht scheuen, preiszugeben, dass es menschenrechtliche Herausforderungen in ihren Lieferketten gibt, denen sie mit ihren Möglichkeiten begegnen, die sie aber auch nicht von heute auf morgen komplett vermeiden können. So kann ein zunehmend offener Diskurs über wirksame Wege zu Verbesserungen entstehen und engagierte Unternehmen können Synergien nutzen. Transparenz erleichtert die gemeinsame Arbeit an den Herausforderungen. Dass es darum geht, Probleme nicht mit Greenwashing-PR zu kaschieren, sondern sie wahrzunehmen und anzugehen, ist zunehmend auch im öffentlichen Diskurs angekommen.
Luisa Lange: Vielen Dank für das aussagekräftige Interview!
* Ein Kommentar von Ulrike Lohr
Wissenschaftliche Mitarbeiterin im Fachbereich nachhaltige Geldanlagen bei SÜDWIND
zur Wirkung des Lieferkettengesetzes auf den Finanzsektor:
Das deutsche Sorgfaltspflichtengesetz definiert zwar, dass sich die Sorgfaltspflichten der Unternehmen auf die gesamte Lieferkette erstrecken und schließt Finanzdienstleistungen als Teil der Lieferkette explizit mit ein; es präzisiert aber, dass nur Finanztransaktionen, die so bedeutend sind, dass mit ihnen typische besondere Informations- und Kontrollmöglichkeiten einhergehen, den Bestimmungen des Sorgfaltspflichtengesetz unterliegen. Diese Einschränkung, sowie die Mindestgröße von 1.000 Mitarbeiter*innen, ab der Unternehmen vom Sorgfaltspflichtengesetz erfasst werden, führen dazu, dass Finanzdienstleistungen nur unzureichend vom deutschen Gesetz erfasst werden. Dabei zeigen gerade kleinere Spezialanbieter seit Jahren, dass es durchaus möglich ist und auch wirtschaftlich erfolgreich sein kann, menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten im Sinne der UN Leitprinzipien für Fondsprodukte zu implementieren. Ein europäisches Lieferkettengesetz sollte hier unbedingt über die deutsche Regelung hinaus gehen und Finanzdienstleister umfassend einbeziehen.